论传染病防控中的疫情报告制度
刘炫麟，法学博士，中国政法大学副教授，硕士生导师，中国卫生法学会副秘书长。基金项目：国家社会科学基金一般项目“远程医疗的民法问题研究”（项目编号:18BFX152）
摘要 疫情报告制度是我国传染病防控法律体系中的核心制度之一，不仅与疫情预警制度和疫情公布制度紧密相关，而且直接决定着疫情的应对能力和最终效果。当前，我国疫情报告主体类型繁多，程序和时限各不相同，无论是在形式编排上，还是在现实运行中，均存在一定的体系缺陷，这在很大程度上影响到疫情报告制度的科学性和实效性。违反疫情报告义务会引起民事责任、行政责任和刑事责任，但从现行立法考察，显然过于侧重和依赖行政责任，与国家治理体系和治理能力现代化的要求存在差距。未来，我国应当在鼓励上报的理念指导下系统修订传染病防控法律体系，并充分考虑不同法律法规之间的协调和配合，建立一套科学完整、行之有效的疫情报告制度。
关键词“COVID-19”疫情 传染病防控 报告义务 法律责任
一、问题的提出
2019年12月8日，湖北省武汉市出现首例新型冠状病毒感染的肺炎病例，当时被媒体称之为“不明原因肺炎”，后不断有病例涌现，并呈现蔓延之势。2020年1月7日，经全基因组定序确认为“新型冠状病毒”。2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布了本年度第1号公告，即经国务院批准，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入我国《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，同时纳入我国《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。2020年2月7日，国家卫生健康委员会将“新型冠状病毒感染的肺炎”暂命名为“新型冠状病毒肺炎”，简称“新冠肺炎”（Novel Coronavirus Pneumonia，“NCP”）。2020年2月11日，世界卫生组织总干事谭德塞博士宣布，将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID-19”(Corona Virus Disease 2019)。与此同时，国际病毒分类委员会声明，将新型冠状病毒命名为“SARS-CoV-2”（Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2）。这意味着，“COVID-19”将代替“NCP”成为正式名称，故本文使用“COVID-19”疫情这一用语。这场“COVID-19”疫情对人民的生命健康产生了威胁，对居民的日常生活产生了诸多不便，对国家和社会造成了不可胜计的经济损失。
无论是《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等应急预案，还是我国《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《公共卫生场所卫生管理条例》《学校卫生工作条例》等法律法规，均确立和贯彻了预防为主的工作方针。类似于“COVID-19”疫情等突发传染病事件，其从发现到结束不是一个“时间点”而是一个“时间段”，也可将其称之为一个危机阶段。相应地，我们应对和处理这一危机阶段，就会表现出一个具有“生命周期”特质的管控和处理过程。有的学者曾用“生命周期”这一医学术语形象地描述了危机的四个阶段：第一阶段是征兆期，有线索显示有潜在的危机可能发生；第二阶段是发作期，具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段是延期，危机的影响持续，同时也是努力清除危机的过程；第四阶段是痊愈期，危机事件已经完全解决。无论是上述四个阶段中的哪一个阶段，预防的理念均需始终秉持和贯彻，其重要的抓手就是“早预防、早发现、早报告、早隔离、早治疗”，做到“防中有治，治中有防”，防治结合，只有这样才能又好又快地应对和处理这场危机，才能将该疫情对人民的生命健康损害和国家的财产损失降至最低，最终取得这场战“疫”的胜利。
当某一主体或因身体不适或因其他渠道发现传染病疫情时，其是否负有报告义务？倘若法律法规赋予其病例或者疫情的报告义务，那么又当按照何种（法定）程序进行？其在信息传输的过程中，是否会存在“阻碍”或者“掣肘”的难题？如果负有报告疫情义务的主体基于各种考虑不主动履行该法定义务，在法律上如何进行评价并承担何种法律责任？研究传染病疫情报告制度至关重要，因为它不仅关系到后续相关部门的知情、调查、监测、预警和应对，因为按照我国《政府信息公开条例》第20条的规定，“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”属于行政机关重点公开的信息事项。此外，信息报告制度还直接影响着疫情信息的及时性和权威性。倘若疫情信息发布不及时、不准确，就会使得社会公众的知情权得不到保障，此时一部分公众就会“求知”于各种媒体，而一部分媒体由于自身专业知识的不足和社会责任感的缺失，常常为了新闻的及时性而抛弃了其更为重要的价值取向——客观性和真实性，加上现行新闻媒体法律规制粗疏和监管部门疏于审查、监管，导致其发布的认知或者观点有时严重偏颇，甚至错误，不仅容易对社会公众造成误导，甚至引发了不必要的社会恐慌，在很大程度上容易延误防控传染病疫情的最佳时机，并削弱政府及相关部门发布权威信息的公信力。因此，负有疫情报告义务的主体在发现传染病病例或者疫情时，如何按照法定程序和时限要求准确地报告至有关单位或者部门，乃是传染病疫情防控工作中至关重要的逻辑起点，对其进行研究具有十分重要的意义。本文对疫情报告制度进行了系统梳理和研究，以期为立法机关修改和完善相关法律提供论据，并司法机关的法律适用提供参考。
二、疫情报告的义务主体、程序与体系缺陷
（一）疫情报告的义务主体
我国《传染病防治法》自1989年制定至今已逾30年，期间分别于2004年、2013年进行了2次修订。其中，我国在2003年“非典”疫情之后，又陆续出台了《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《突发事件应对法》等法律文件，有的成为我国《传染病防治法》在2004年修订时的重要参考，有的则形成了与之相配套和衔接的法律规范，其中就包括疫情报告制度。整体而论，我国现行法律、法规、部门规章对传染病疫情报告制度均采取集中规定的模式。具体而言，主要规定于我国《传染病防治法》的第30条~第33条、《突发公共卫生事件应急条例》第19条~第20条、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第16条~第20条，主要包括8类主体，即疾病预防控制机构及其执行职务的人员、医疗机构及其执行职务的人员、采供血机构及其执行职务的人员、单位、个人、国境卫生检疫机关、县级以上卫生行政部门和政府。由此可见，我国疫情报告义务主体类型繁多，体系庞大。
1．个人
在日常生活中，个人有可能发现自己身边的人不幸罹患某种传染病，或者因为身体不适（如具有某些典型特征）而能够感觉到自己有可能罹患某种传染病，在其前往医疗机构就诊之前，往往是第一顺位的知情人，因此法律在制度设计上赋予个人疫情报告义务具有一定的合理性。需要注意的是，如果公民个人前往医疗机构就诊，经医院确诊为传染病患者或者疑似感染传染病患者，那么此时报告义务的主体除个人之外，还包括医疗机构。
2．单位
单位是个人学习、工作、生产等活动的重要场所，成为除家庭之外另一个与个人存在紧密联系的空间。如果个人在单位罹患某种传染病，那么单位往往是较早的知情主体。此外，一部分单位（例如媒体单位、科研院所等）由于工作性质和工作内容的缘故，亦会使其成为较早的知情主体。因此，在制度设计上赋予单位报告义务，目的就是让其成为疫情信息报告的先行“触发点”，以便专业机构或者政府（及其卫生行政部门）能够及时知情，并尽早介入和干预。
3．医疗机构及其执行职务的人员
按照我国《侵权责任法》《执业医师法》《护士条例》《医疗机构管理条例》及其实施细则等卫生法律法规的相关规定，医务人员需要注册之后才能在具体的医疗机构合法执业，因此医务人员需要接受医疗机构的管理，并按照医疗机构的指示或者授权从事医疗行为，在性质上属于履行职务的行为。按照现行法律规定，个人、疑似传染病病人、传染病病人前往医疗机构就诊，医疗机构及其执行职务的人员发现传染病病例或者疫情时，负有法定的报告义务。
4．采供血机构及其执行职务的人员
在我国，采供血机构是指采集、储存血液，并向临床或血液制品生产单位供血的医疗卫生机构。与医疗机构相似，采供血机构相关工作人员也是按照采供血机构的指示或者授权从事采供血工作，是依法执行职务的行为。根据我国《献血法》的有关规定，血站对采集的血液必须进行检测，未经检测或者检测不合格的血液，不得向医疗机构提供。经过血液检测，其也可能在第一时间得知某位患者罹患传染疾病，法律法规赋予其报告义务与其职能定位、工作内容紧密关联。
5．疾病预防控制机构及其执行职务的人员
我国《传染病防治法》对疾病预防机构的职责进行了明文规定，归纳起来，主要包括以下三项：一是收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势；二是开展对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理及其效果评价；三是开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定等。当疾病预防控制机构的工作人员在执行上述职务过程中发现传染病疫情，则负有报告义务。港口、机场、铁路疾病预防控制机构如果发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，亦负有报告义务。
6．县级以上卫生行政部门
根据我国《传染病防治法》的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。由此可见，我国对传染病防控主要采取的是属地责任。县级以上卫生行政部门接到医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构的疫情报告后，其同样负有向上报告的义务。
7．县级以上人民政府
根据我国《传染病防治法》的规定，各级人民政府领导传染病防治工作，县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。按照现行法律法规的相关规定，如果县级以上人民政府接到疫情报告，其也负有继续报告的义务。
8．国境卫生检疫机关
改革开放之后，我国与其他国家之间的交往和合作不断深入和拓展，但也增加了传染病跨境传播的公共卫生风险。为了防止传染病由国外传入，或者由国内传出，我国在国境口岸、关口等设置国境卫生检疫机关，按照《国境卫生检疫法》《传染病防治法》等法律规定依法履行卫生检疫职责，当其发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应当按照国家有关规定进行报告。
（二）疫情报告的程序与时限
我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等对各报告主体的疫情报告程序和时限作了相关规定，整体上贯彻了便民、严谨和及时的原则。
第一，单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。
第二，医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构发现传染病疫情时，应当及时向县级卫生行政部门报告。但需要注意的是，如果医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构等有关单位发现发生或者可能发生传染病暴发、流行的，或者发生或者发现不明原因的群体性疾病等情形的，其向县级卫生行政部门的报告时限需要限制在2小时以内。
第三，县级以上卫生行政部门接到医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构等有关单位的疫情报告后，同样需要区分不同的情况分别处理。具体而言，对于乙类和丙类传染病病人、疑似病人以及规定报告的传染病病原携带者在诊断后，应当在24小时内向县级人民政府报告，但是对于甲类传染病病人、疑似病人以及规定报告的传染病病原携带者在诊断后，则应于2小时内内向县级人民政府报告。此外，如果发生或者可能发生传染病暴发、流行的，或者发生或者发现不明原因的群体性疾病等情形的，同样应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，还应当立即向国务院报告。
第四，县级以上人民政府如果接到疫情报告显示已经发生或者可能发生传染病暴发、流行的，或者发生或者发现不明原因的群体性疾病等情形的，应当在其接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告。如果不属于上述严重情形的疫情，按照《突发事件应对法》第39条等规定及时上报即可。
第五，按照我国《传染病防治法》第32条的规定，国境卫生检疫机关发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应当按照国家有关规定立即向国境口岸所在地的疾病预防控制机构或者所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门报告。但是按照我国《国境卫生检疫法》的规定，国境卫生检疫机关发现检疫传染病或者疑似检疫传染病时，除采取必要措施外，必须立即通知当地卫生行政部门，同时用最快的方法报告国务院卫生行政部门，最迟不得超过24小时。按照特别法优先于一般法的原则，在两部法律规定不一致的情况下，应当适用特别法（即《国境卫生检疫法》）的相关规定。
（三）疫情报告制度的体系缺陷
1．形式编排上的体系缺陷
前文已述，尽管我国《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等对疾病预防控制机构及其执行职务的人员、医疗机构及其执行职务的人员、采供血机构及其执行职务的人员、单位、个人、国境卫生检疫机关、县级以上卫生行政部门和政府等8类疫情报告义务主体进行了全面规定，但在形式编排上却存在一定的体系缺陷，主要体现在知情主体的顺位排列和义务与责任的相互照应两个方面。
（1）知情主体的顺位排列。我国《传染病防治法》将单位和个人置于医疗机构、疾病预防控制机构和政府、卫生行政部门的中间部位进行规定，一是忽视了单位和个人常常是最早的传染病病例或者疫情的知情主体的现实情况，二是违反了其内在预设的逻辑体系，即自下而上依次进行的“纵向集权型”信息报告制度。例如，我国《突发公共卫生事件应急条例》第19条和第20条规定了突发公共卫生事件应急报告制度，并首先规定了省级人民政府在发生或者有可能发生较为严重突发事件情况下的疫情报告义务，这一形式编排的优势在于突出“重点”或者“重要”，但对于疫情报告如何传递至省级人民政府，则需要回到本条例第20条的末尾，两者之间的跨度过大。
此外，第一知情主体除了前述的个人或者单位之外，还有可能是医疗机构、疾病预防控制机构或者其他有关监测单位。因为在有些情况下个人可以作出（初步）判断，尤其是在“COVID-19”等疫情事件中，一方面媒体宣传较多，民众对疾病的典型症状（如咳嗽、发烧、乏力、头晕、胸闷等）知晓率高，另一方面患者亦会比非疫情状态下更加关注自身的健康状况及过程变化。不过，医疗卫生毕竟是一个比较专业且复杂的行业领域，其不仅所涉学科众多，而且分工十分细密，一般情况下，普通主体并不能对自己的病情进行甄别和判断，这就需要医疗机构的诊断和疾病预防控制机构、有关监测单位的监测才能实现。由此可见，这些单位也会成为疫情的第一知情主体，应当在形式编排时置于体系的前部，并不适合置于省级人民政府和县级以上人民政府及其卫生行政部门的中间部位进行规定。
值得欣慰的是，我国《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》改变了《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》的做法，将疫情报告义务主体的顺位进行重新排列，突出强调医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构常常作为第一知情主体的地位，并适当体现了“个人”在疫情发现和报告中的作用，重塑了“纵向集权型”疫情报告体系。但该部门规章囿于自身的立法层级较低，且无法规定法律责任，其法律适用性受到较大影响。
（2）义务与责任的相互照应。通常而言，一个完整的法律规范需要由行为模式和法律后果两部分组成。综观我国《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规对疫情报告义务和法律责任的规定可知，其整体上是对应的，但在局部存在着一定的“缺失”。
首先，尽管我国《传染病防治法》对县级以上人民政府及其卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构、单位、个人6类疫情报告主体的义务和法律责任进行了规定，但在法律适用上，单位和个人的法律责任并无具体规定，且《突发公共卫生事件应急条例》第51条的“补位”规定亦不能单独适用，需要通过准用性规则接入我国《治安管理处罚法》第25条的规定方可完成。
其次，在行为模式上，各法律法规之间并没有完好地衔接。在现实中，违反疫情报告义务的常见情形主要有4类：一是缓报，亦称迟报，通常是指报告疫情的时间超过了规定的时限要求；二是谎报，即对疫情发生的时间、地点、严重程度、感染人数等内容故意不如实告知；三是瞒报，即疫情已经发生，相关主体故意隐瞒，原本企图“瞒天过海”，但经有关部门确证的；四是漏报，与谎报需要故意不同，漏报主要是因为过失对应当上报的疫情发生时间、地点、严重程度、感染人数等内容遗漏未报，但有的情况下主体的主观状态亦可为故意。这4种类型在我国《突发事件应对法》中进行了全面规定，但在其他相关法律法规中，却不同程度地被“缩减”。例如，我国《传染病防治法》主要规定了瞒报、谎报、缓报，对于“漏报”并无相关规定，如果2004年修订该法时我国《突发事件应对法》还没有出台，但是2013年修订该法之时，理应兼顾与《突发事件应对法》的相互照应，但实际上未能实现，不得不说存在一定的立法缺憾。
再次，我国《突发公共卫生事件应急条例》也存在与《传染病防治法》相似的不足，没有对疫情“漏报”的情形进行规定，但其增加了“授意他人隐瞒、缓报、谎报的”的行为类型。遗憾的是，这一立法经验没有被我国于2007年出台的《突发事件应对法》和2013年修订的《传染病防治法》所吸收和采纳，因此形成了一种散乱并难以通约的局面，给实践中的法律适用带来一定的困惑。
最后，我国《传染病防治法》第71条对国境卫生检疫机关和动物防疫机构未依法履行传染病疫情通报职责的法律责任进行了规定，但并没有对两个主体违反疫情报告义务的法律责任进行规定。换言之，在我国《传染病防治法》中，关于动物防疫机构的疫情报告主体实际上是缺失的，而且我国《动物防疫法》仅规定了瞒报、缓报两种行为类型，缺少漏报、谎报等情形，亦不能与其他法律法规相互照应，在未来修法之时应当予以完善。对于国境卫生检疫机关而言，尽管我国《传染病防治法》规定了其疫情报告的义务主体地位，却并无直接的法律责任规定，需要寻求我国《国境卫生检疫法》第23条的规定，同样难以做到在一部法律中相互照应。
2．现实运行中的体系缺陷
综观而论，我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等所建立起的“纵向集权型”信息报告制度有其现实的合理性，也的确在很大程度上确保了信息的权威性，但要实现这一目标，其所隐含或者预设的一个基本前提是这一报告体系的任何主体都能做到真实、及时并且顺畅地层层上报，直至国务院及其卫生行政部门，以便中央能够在掌握疫情的情况下早决策、早部署。但不得不承认，在疫情信息由第一知情主体上报时，其在体系运行中容易受到一定的限制或者掣肘，这既有管理体制上的制约，也有法律适用上的影响。
（1）管理体制上的制约。无论是医疗机构，还是疾病预防控制机构，其接到疫情报告后，均要求其在法定时限内上报县级人民政府卫生行政部门，如果是发生或者可能发生《突发公共卫生事件应急条例》第19条规定的情形之一，法律还要求其同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。在不属于《突发公共卫生事件应急条例》第19条规定的情况下，县级卫生行政部门只需要向属地的人民政府及时报告即可。这样的制度设计本身没有问题，但由于卫生行政部门在管理上隶属于当地的县级以上人民政府，无论其接到的疫情报告是否属于《突发公共卫生事件应急条例》第19条规定的情形，其在上报之前，均会十分重视属地领导的意见，这也是出于慎重性、严谨性和全面性的等多维度考量，但问题亦由此产生，正由于其不是垂直领导部门，而且在疫情的防控工作上，“条”状结构的卫生部门整体上是偏弱的，迫切需要“块”状结构的政府发挥领导和组织作用，这容易导致疫情在上报的过程中受到属地政府的制约或者限制。
现实的情况有可能更糟，因为在有些情况下，县级以上人民政府及其卫生行政部门也被蒙蔽其中。因为无论是医疗机构，还是预防控制机构，抑或有关监测单位，其工作人员在依法执行职务或者履行职责的过程中发现了疫情，其首先要上报至本单位，然后再由单位决定报与不报，以及如何报，依法执行职务的行为主体在现行的制度框架下很难具有独立性，这就可能导致疫情报告在单位内部被暂时掩盖，甚至彻底掩盖。这次“COVID-19”疫情事件中就是典型的适例。根据《中国新闻周刊》报道，武汉某医院的医务人员在发现本次疫情之初就及时上报至医院，但后来被“冷处理”。直到2019年12月27日，才由湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先打响疫情上报的“第一枪”，将相关情况上报医院，并由医院领导将情况向武汉市江汉区疾病预防控制中心如实汇报。设想一下，如果疫情信息在层层上报的过程中被任何一个主体“失真”，那么就会给疫情应对的决策和部署带来意想不到的被动，甚至造成难以估量的损失。
此外，除了疫情信息“失真”的风险之外，现行疾病预防控制机构的职能规定也存在一些“掣肘”之处，在现实运行中有时亦难以形成“默契”的配合，“COVID-19”疫情事件的发生，更加凸显了这一不足。依照我国《传染病防治法》第18条的有关规定，我国对国家、省级疾病预防控制机构和设区的市和县级疾病预防控制机构的职能进行了区分：国家、省级疾病预防控制机构负责对传染病发生、流行以及分布进行监测，对重大传染病流行趋势进行预测，提出预防控制对策，参与并指导对暴发的疫情进行调查处理，开展传染病病原学鉴定，建立检测质量控制体系，开展应用性研究和卫生评价。而与国家、省级疾病预防控制机构职责不同的是，设区的市和县级疾病预防控制机构负责传染病预防控制规划、方案的落实，组织实施免疫、消毒、控制病媒生物的危害，普及传染病防治知识，负责本地区疫情和突发公共卫生事件监测、报告，开展流行病学调查和常见病原微生物检测。应当说，这种各级疾病预防控制机构的职能分工在非疫情的常态下运行问题不大，但当诸如“COVID-19”侵袭时，就会显得应对乏力。因为发生较为严重的疫情时，往往都是国家疾控中心负责检测和确认，这就忽视了本次事件的疫源地——武汉市本身就具备非常强大的病毒检测机构和专业人才力量，只可惜没能在第一时间予以利用，这在一定程度上导致检测期限延长。根据有关报道，直到2020年1月22日，国家卫生行政部门才删除了医疗机构需将标本送至国家疾控中心进行病原检测的相关内容，武汉的部分机构才获得了样本检测和确定病例的许可。
（2）法律适用上的影响。改革开放四十余年来，我国十分重视传染病防控方面的立法，尤其是在2003年“非典”疫情暴发之后，明显加快了立法、修法的工作，迄今已经形成了以《传染病防治法》为核心的“中观”法律规范，又有《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《基本医疗卫生与健康促进法》等“宏观”法律指导文件，还有《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《学校卫生工作条例》等“微观”配套文件，此外通过相关规定与我国《国境卫生检疫法》《野生动物保护法》《动物防疫法》等建立衔接，形成了一个较为庞大的体系，取得了显著的立法成绩。不过，也正是因为这一点，其不仅专业化程度较高，而且散见于其他法律规范，再加上各法律、法规、部门规章制定或者修订的时间跨度较大，在法治宣传不足等情况下，我们立法、释法、适法常常不尽一致，而其中就包括疫情报告这一制度。
按照我国《突发事件应对法》第7条第2款的规定，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。这就和我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律规定的逐级汇报制度不一致。暂不论在突发事件的情况下何谓“有必要”难以划定和厘清，即便是能够自我证成已经构成“有必要”的情形，如何正确适用法律也会存在一定的疑问。从我国《突发事件应对法》的内容考察，其包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4类，诸如“COVID-19”等疫情事件仅属于公共卫生事件，因此与我国《突发事件应对法》相比，我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》属于特别法，按照特别法优于一般法的基本原理，应当适用特别法的规定。但需要注意的是，我国《突发事件应对法》制定于2007年，我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》分别于1989年和2003年制定，其中《传染病防治法》于2004年和2013年修订过2次，《突发公共卫生事件应急条例》于2011年修订过1次。换言之，只有2013年对《传染病防治法》的修订和2011年对《突发公共卫生事件应急条例》的修订发生在《突发事件应对法》之后，但问题在于这2次修订均为修改我国疫情报告制度。可是我国在制定《突发事件应对法》之时，已经充分吸收了《传染病防治法》尤其是《突发公共卫生事件应急条例》的相关规定，许多内容对其进行了实质性修改，从这个意义上说，它们之间还有可能构成了新法和旧法的关系。由此可见，欲准确适用法律恐非一般非法律人士所能轻易掌握，现实运行中发生一定的分歧也就不足为怪，这在一定程度上影响到我国疫情报告制度的内在运行。
三、违反疫情报告义务的法律责任
既然我国《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规明确赋予特定主体疫情报告义务，那么对这一法定义务的违反，就会带来相应的法律责任。就责任方式而言，主要包括民事责任、行政责任、刑事责任。但从具体规定考察，我国显然更重视对违反疫情报告义务的行政责任，对于刑事责任、民事责任规定的较为简略，与国家治理体系和治理能力现代化的要求存在一定的差距。
（一）行政责任
1．政府
我国《突发事件应对法》第63条、《传染病防治法》第65条、《突发公共卫生事件应急条例》第45条对政府未履行疫情报告义务均有规定，并依次进行细化。一般情况下，对政府主要领导人给予降级或者撤职的行政处分。如果造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，可以依法给予开除的行政处分。
2．卫生行政部门
根据我国《传染病防治法》第66条和《突发公共卫生事件应急条例》第48条的相关规定，县级以上人民政府卫生行政部门未履行疫情报告职责，由本级人民政府、上级人民政府卫生行政部门责令改正、通报批评、给予警告，对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分。如果造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，可依法给予开除的行政处分。2020年2月15日，湖北省咸宁市6名干部因未准确清理疑似病例被通报批评，其中咸安区还被指存在缓报、瞒报问题，已被立案调查。
3．医疗机构、疾病预防控制机构和采供血机构
由于医疗机构、疾病预防控制机构和采供血机构实行严格的资格准入制度，因此对其严厉的行政处罚之一就是实行“资格罚”。根据《传染病防治法》第68条～第70条和《突发公共卫生事件应急条例》第50条的相关规定，如果医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构未履行疫情报告义务，可由县级以上卫生行政部门责令改正、通报批评、给予警告，情节严重或者造成严重后果的，可以吊销医疗机构执业许可证、采供血机构的执业许可证和有关责任人员的执业证书，并对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级、撤职、开除的处分。
4．国境卫生检疫机关、动物防疫机构
根据我国《国境卫生检疫法》第23条和《动物防疫法》第56条的相关规定，国境卫生检疫机关、动物防疫机构未履行疫情报告义务，可以对国境卫生检疫机关工作人员和动物防疫监督工作人员给予行政处分。至于何种行政处分，两部法律均无明确规定，仍需根据具体情况加以适用。
5．单位和个人
按照我国《突发公共卫生事件应急条例》第51条、《治安管理处罚法》第25条、《动物防疫法》第53条的相关规定，如果单位和个人谎报疫情，可以处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。如果单位瞒报、谎报或者阻碍他人报告动物疫情的，由动物防疫监督机构给予警告，并处2000元以上5000元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
（二）刑事责任
我国《突发事件应对法》《传染病防治法》《动物防疫法》均对有关主体违反疫情报告义务有可能承担刑事责任进行了规定。根据现行《刑法》的有关规定，其主要涉及传染病防治失职罪、滥用职权罪、玩忽职守罪和编造、故意传播虚假信息罪。除此以外，还有可能涉及故意伤害罪、危害公共安全罪等，但限于篇幅的限制，本文仅对上述4类主要犯罪类型进行简要分析和说明。
1．传染病防治失职罪
本罪是指从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为。根据本罪的刑事立案标准，在国家对突发传染病疫情等灾害采取预防、控制措施后，隐瞒、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人隐瞒、缓报、谎报疫情，造成传染范围扩大的。本罪的犯罪主体是卫生行政部门的工作人员。按照我国《刑法》第409条的规定，犯本罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役。
2．滥用职权罪
滥用职权罪是一种典型的渎职罪，是指国家机关工作人员超过职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为。如果县级以上人民政府工作人员负有疫情报告义务，因故意隐瞒而未履行报告，导致疫情扩大或者蔓延，给国家和人民造成重大损失的行为，将有可能涉嫌本罪。按照我国《刑法》第397条的规定，犯本罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。
3．玩忽职守罪
玩忽职守罪亦属典型的渎职罪，指国家机关工作人员玩忽职守，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为。如果县级以上人民政府工作人员负有疫情报告义务，因为过失而未履行报告，导致疫情扩大或者蔓延，给国家和人民造成重大损失的行为，将有可能涉嫌本罪。按照我国《刑法》第397条的规定，犯本罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。
4．编造、故意传播虚假信息罪
编造、故意传播虚假信息罪是指编造虚假的疫情在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的行为。此处的疫情是指传染病与重大疾病的发生、蔓延等情况。根据我国《刑法》第291条的规定，犯本罪的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑。如果负有疫情报告义务的个人知情不报，并编造虚假疫情信息在媒体上传播，或者明知是虚假疫情信息，故意在媒体上传播，将有可能涉嫌本罪。
（三）民事责任
我国《突发事件应对法》第67条规定，单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。我国《传染病防治法》与其保持一致，其第77条规定，单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。具体而言，这种民事责任主要就是指侵权的民事责任，主要适用以保护生命权、健康权、物权等绝对权为核心的《侵权责任法》及相关司法解释。按照我国《侵权责任法》第16条的规定，侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。同时，依据我国《侵权责任法》第22条的规定，侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。无论是人身损害还是财产损失，均坚持损害填补的完全赔偿原则，并且可以单独或者合并适用《侵权责任法》第15条规定的8项具体的侵权责任方式。
四、结论与展望
（一）结论
行文至此，我们可以得出一个基本的共识，即我国的疫情报告制度需要吸取“COVID-19”疫情事件的教训进行修改和完善，并在指导理念和制度建设上进行适当调整，具体包括以下六个方面：一是在《传染病防治法》中增设“动物防疫机构”这一疫情报告主体，由目前的8类上升为9类。疫情报告顺位体系上，需要将单位和个人这两类疫情报告义务主体置于最前，其次是医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构、国境卫生检疫机关、动物防疫机构，最后是县以上卫生行政部门、人民政府政府；二是改变疫情报告制度的理念，由“惩罚”转向“激励”，即如果不是因为故意或者重大过失报告虚假疫情信息等，即便存在一定的瑕疵，也应当全部免责，甚至受到组织嘉奖或者表扬，以此让我们对突发公共卫生事件始终保持高度警觉。同时在该理念的指导下，对照《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《动物防疫法》等法律法规的相关规定，系统规定缓报、瞒报、谎报、漏报以及授意他人进行前述行为的责任，弥补法律漏洞，增强法律的可适用性和可操作性；三是国境卫生检疫机关和动物防疫机构如果没有履行或者完好地履行疫情报告义务时的行政责任；四是构建行政监管、社会监管（如媒体监管）、行业监管、公民监督等综合监督体系，让疫情报告在阳光下运行，并真正实现“直报”；五是在法律责任上，尽管行政责任是被实践证明有效的管控手段，但应当更加重视民事责任对损害的填补功能以及刑事责任的威慑功能，只有三管齐下，方可实现疫情报告义务主体不能不报、不敢不报的高压态势，杜绝制度运行中玩忽职守、滥用权力等各种情形。六是，“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”我国除了要重视公共卫生立法、修法工作，其实释法、普法工作亦同样重要。“COVID-19”疫情发生以来，涌现出公民不配合防控工作、趁机哄抬物价、隐瞒病情前往公共场所导致多人感染或者隔离等违法乱象，其法治意识不强的理由之一，多少也与我们的法治宣传不够存在一定的关联。
（二）展望
我们应当对我国的疫情报告制度保持信心，因为它毕竟已经建立起一个全国的统一信息平台，只是不够完善而已。美国的疫情报告制度受到各州立法和政策的影响，在程序和时限方面均不同，更为重要的是，联邦政府无法有效统计各州的疫情信息，这给联邦政府制定防疫策略和实施治疫措施带来诸多“盲点”，因此美国国内一直呼吁构建全国统一的国家疫情报告制度。日本于1998年设立了危机管理中心，并在政府中增设内阁危机管理总监一职，并由首相任命。日本实际上建立了以厚生劳动省及其派驻地区的分局为核心的危机管理体系，并负责处理突发公共卫生事件。在制度设计上，其有国家级、地区级两套突发公共卫生事件管理系统，并建立了纵向行业系统和分地区管理的衔接，国家传染病研究所感染信息中心每周上报其跟踪、监视和调查的结果，并在网上公开。由此可见，日本的疫情报告义务主体也是非常繁杂的。不过，美国、日本对常态情况下传染病防控的预防意识和重视程度值得我国借鉴和学习。
根据国家卫生健康委员会的官方通报，截至2020年2月22日24时，根据全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团报告，现有确诊病例51606例（其中重症病例10968例），累计治愈出院病例22888例（安徽核减1例），累计死亡病例2442例，累计报告确诊病例76936例，现有疑似病例4148例。累计追踪到密切接触者628517人，尚在医学观察的密切接触者106089人。这些最新和准确的疫情信息统计，得益于我们的疫情报告制度，仰赖于各主体报告义务的完全履行。如果说“非典”疫情让国家花费大量的人力、物力和财力建立法定传染病网上直报系统，我们希望死亡人数远甚于“非典”的“COVID-19”疫情能让我国疫情报告制度彻底改观，让“李文亮”事件不再重演。
法律史上有一个著名命题，即“紧急状态无法律”，但近代以来，法国、英国、美国等通过宪法、围困状态类法律、戒严类法律、非常类法律（emergency law）等，成功地经受了一些重特大紧急事件的冲击，捍卫了“法治国家”的本质。当前，我国正在全面推进“法治中国”建设，这也要求包括公共卫生法在内的法律体系既能在常态下运行良好，亦能在突发紧急状态下控制风险，唯此方能适应我国提出的治理体系和治理能力现代化的要求，才能应对当今风险社会的法治保障！
责任编辑：胡云红
文章来源：《法律适用》2020年第5期
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